Soziale Kosten der ökonomischen Transformation in Estland – Der Preis des Wachstumsparadigmas

von Lilian Pungas

„Estonian society [has] run into [a] political, social, and ethical crisis. Governance is alienated from the people to the extent that we have to speak about two different Estonias. Two-thirds of Estonian children grow up in poverty, people suffer from the lack of basic security, many young people want to leave the country… as long as most of the steam is used to create for foreigners a glamorous illusionary image of Estonia as a successful developed country, social problems will not find solutions.” (Postimees zit. n. Lauristin 2003: 601)

„When the degree of asymmetry in power increases, the terms of exchange of the weaker actor are likely to deteriorate, but at the same time her probability of successful resistance tends to decrease, thereby decreasing the probability of manifest conflict between these actors.” (Korpi 2001: 248)

Einleitung

Die drei baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen, welche nach einer jahrzehntelangen Okkupation durch die Sowjetunion im Jahre 1991 ihre Unabhängigkeit wiedererlangten, ließen keine Zeit verstreichen, das mehrheitlich als negativ empfundene Erbe des sowjetischen Regimes hinter sich zu lassen und sich dem Westen zuzuwenden. Getreu dem Motto, „je mehr man sich dem Westen öffnet, desto geschützter ist man vor dem Osten” hat Estland innerhalb kürzester Zeit eine beispiellos offene Volkswirtschaft geschaffen. Durch ein sicherheitspolitisches Narrativ war der Großteil der Bevölkerung zu Beginn der 1990er Jahre bereit, die extrem hohen Kosten der Transformation auf sich zu nehmen und unterstützte die Reformen der rechts-liberalen Regierung (Aalto 2013, Oschlies 2013, Makhotina 2010). Das darauf folgende, überdurchschnittlich hohe Wirtschaftswachstum brachte den Ruf des „baltischen Tigers“ mit sich.

Die Kosten der wirtschaftlichen Transformation sowie der späteren Finanz- und Wirtschaftskrise sind zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen aber nicht gleichmäßig verteilt worden (Drahokoupil 2009). Wer jedoch sind die zum Teil unsichtbaren und stillen Verlierer dieses neuen Estlands und inwiefern wurde die schwere Last der Transformation bewusst auf bestimmte Bevölkerungsgruppen abgewälzt (Vanhuysse 2009, Romano 2014)? Inwieweit hat die Erfahrung der sowjetischen Okkupation eine Art Gegenreaktion zur vorherigen Gleichheitspolitik hervorgerufen und somit indirekt die radikal neoliberale Politik der Regierung legitimiert (Lauristin 2003, Bohle 2009)? Warum wurden die Kosten seitens der Bevölkerung in Kauf genommen und warum gab es keinen alternativen Transformationspfad?

In dem Artikel wird überblickshaft die ökonomische Transformation Estlands mitsamt ihrer sozialen Kosten dargestellt. Die drei Bevölkerungsgruppen Estlands, welche die überproportional hohen sozialen Kosten der Transformation auf sich nehmen mussten, werden beispielhaft geschildert und die daraus folgenden Risiken erläutert.

Wirtschaftlicher Transformationsprozess

Die ökonomische Transformation Estlands war nur eine der drei damals notwendigen Transformationen – synchron sollten auch die Prozesse der Demokratisierung und (National-)Staatsbildung folgen. Im Kontrast zum Westen, wo diese evolutionär und weitgehend konsekutiv in einem längeren Zeitraum abgelaufen sind, entstand im postsozialistischen Europa die Gefahr vom „Dilemma der Gleichzeitigkeit“ (Offe 1991), in dem alle Transformationsprozesse einer Eigenlogik folgen, dennoch aber in ihrer Entfaltung hochgradig interdependent sind (Merkel 2010: 325). Im Extremfall kann diese Problematik der drei gleichzeitig „nachholenden Modernisierungsprozesse“ (Habermas zit. n. Merkel 2010: 325) eine dilemmatische Form annehmen. Zusätzlich drohte laut Claus Offe das „Diktat der Gleichzeitigkeit“, in dem die politische Gemeinschaft und die Verfassung sowie die Ebene der politischen Akteure in den Händen der politischen Elite „zum Objekt strategischen Handelns“ zu werden drohen. Zugleich stand Estland neben vielen anderen postsozialistischen Staaten vor einer dreifachen Herausforderung „eine Diktatur in eine pluralistische Demokratie, eine Zentralverwaltungswirtschaft in eine funktionierende Marktwirtschaft und eine atomisierte Gemeinschaft von Untertanen in eine Gesellschaft von selbstbewußten [sic] Bürgern“ umzuwandeln (Musto 1997: 211).

Nach einer mehrheitlich als höchst negativ empfundenen Ära der kommunistischen Planwirtschaft galt als wirtschaftspolitisch sehr willkommenes Vorbild der vom Internationale Währungsfonds (IWF) und der Weltbank als universale Lösung propagierte Washington Consensus (vgl. Williamson 1990, Fischer 2012). Die darin enthaltene anti-politische Agenda stieß insbesondere im Baltikum „auf eine sehr fruchtbare Erde“ (Bohle/Greskovits 2012: 58). Die politisch links gerichteten Parteien waren nach dem Systemzusammenbruch diskreditiert und konnten kein Alternativprogramm vorschlagen. Des Weiteren verlor die große Mehrheit der ethnischen RussInnen – etwa 32 Prozent der damaligen Bevölkerung – und damit die potentiellen UnterstützerInnen der oppositionellen Parteien durch das Staatsbürgerschaftsgesetz von 1992 ihre Staatsangehörigkeit und damit auch ihre Wählerstimmen (Gruber 2012: 567). Somit fanden die Befürworter der radikalen „Schock-Therapie“ im Sinne des Washington Consensus in Estland Anfang der 1990er Jahre weder politische Gegner noch ideologisch-programmatische Konkurrenz vor (Bohle 2009: 34).

Das Programm des Washington Consensus für Osteuropa, entworfen 1989 von den amerikanischen Wirtschaftswissenschaftlern Jeffrey Sachs und David Lipton, plädierte für folgende Maßnahmen: makroökonomische Stabilisierung (fiskalische Disziplin, niedrige Inflationsraten und wettbewerbsfähige Wechselkurse), Privatisierung (Änderung der Eigentumsordnung, Restitution, Verkauf staatlicher Klein- und Großunternehmen), Deregulierung und Liberalisierung der Handels- und Kapitalströme sowie der Beschäftigungsverhältnisse (vgl. Broll/Förster/Wojtyniak 2011: 56, Bandelj/Mahutga/Shorette 2015: 875). Zusätzlich sollten rechtlich-institutionelle Reformen für die Sicherung der Eigentumsrechte, die Herausbildung der Unternehmerschaft, die Kompensierung des inländischen Kapitalmangels sowie für die Schaffung einer Anreizstruktur für das notwendige Auslandskapital folgen. Dass die Wirtschaftstätigkeit während der Transformation wie im estnischen Fall dennoch so drastisch einbrechen würde, war nicht abzusehen. Sich auf Karl Polanyi stützend, beschreiben Dorothee Bohle und Béla Greskovits diese Entwicklung mit folgenden Worten: „[it appears that] only laissez-faire was planned, planning was not.“ (Polanyi 1944: 141) Der Markt wurde so zur Metainstitution des politischen und sozialen Wandels schlechthin und zugleich als normatives Regulativ für „gute Politik“ eingesetzt (Müller 2001: 6). Estland hat die wirtschaftspolitischen Maßnahmen und programmatischen Reformen so rigoros durchgesetzt, dass es lange als ein „Paradebeispiel für radikale, konsequente und erfolgreiche marktwirtschaftliche Reformen in Mittel- und Osteuropa angesehen“ wurde (Wrobel 2013: 17). Die sozial-gesellschaftliche Schattenseite dieser Reformen wurde jedoch kaum beleuchtet.

Soziale Kosten – die drei „Verlierer“-Gruppen

Große Teile der Bevölkerung Estlands (und ganz Osteuropas) mussten nach der Wende steigende Arbeitslosenraten, den Rückgang des Lebensstandards, existenzielle Verunsicherung, Abstiegsängste, sowie drohende Verarmung insbesondere bei der älteren Generation hinnehmen (Merkel 2010: 330). Nur die wenigsten konnten von der Transformation in den 90er Jahren profitieren, die Mehrheit hat sich stattdessen als Verlierer wahrgenommen. Die größten Verlierergruppen der Systemtransformation, welche die negativen Auswirkungen zu spüren bekamen, waren die RentnerInnen, Arbeitslose sowie die Gruppe ethnischer RussInnen in Estland.

Estland gehörte dabei nicht nur zu den Ländern, die durch einen der radikalsten Reformprozesse charakterisiert werden kann, sondern das Land unternahm auch im Vergleich zu anderen osteuropäischen Staaten am wenigsten, um die negativen Auswirkungen zu kompensieren und die besonders stark Betroffenen zu unterstützen.

Tabelle 1. Anteil der Sozialausgaben am BIP in Estland, Lettland und in der EU15 1996-2002 (Hinnosaar/Masso/Paas/Szirko 2004: 19)

Der wirtschaftliche Reformprozess hatte absoluten Vorrang und um diesen nicht zu gefährden, wurde seitens der politischen Elite sehr vieles in Kauf genommen. 2001 löste die Metapher der „zwei Estländer“ (Lauristin 2003: 601) eine heftige Diskussionsdebatte innerhalb der estnischen Gesellschaft aus. Sie illustriert die Kontraste zwischen zwei gegensätzlichen Teilen der Bevölkerung: die eine wohlhabende, sozial integrierte Gruppe, die als „Gewinner“ aus der Transformation hervorgingen, und die andere, die den hohen Risiken der Armut und Exklusion ausgesetzt wurde, gilt als die „Verlierer“- Gruppe (Kutsar/Trumm 2003: 6).¹

Die erste „Verlierer“-Gruppe waren die RentnerInnen. Das estnische Rentensystem wurde in zwei Phasen reformiert und beinhaltete unter anderem eine Erhöhung des Rentenalters, eine Verschärfung des Zugangs zu Früh- und Invalidenrenten, die Einführung des Arbeitnehmerbeitrags u. v. m. Die erste Phase von 1990-1992 war eine turbulente Zeit,² da direkt nach dem Systemzusammenbruch all die bisherigen Sozialversicherungsnetzwerke und Verwaltungssysteme faktisch „über Nacht“ verlassen werden mussten. Aufgrund der zu hohen volkswirtschaftlichen Erwartungen und Inflation sowie mangelhafter Berechnungen musste das erste Rentengesetz von 1992 kurz nach der Einführung wieder abgeschafft werden. Darauf folgte eine Phase der temporären Einheitsrente, die keine tatsächliche Rente war, die das Überleben ermöglicht hätte, sondern eher eine symbolische, minimale finanzielle Hilfe darstellte. Dies war unter anderem der Erhöhung des Rentnerquotienten (durch hohe Arbeitslosigkeit angestiegene Frühverrentung, Absinken der Zahl der Beitragszahler) sowie dem strengen Currency Board System, das eine rigide Haushaltspolitik verlangte, zu verdanken (Bohle/Greskovits 2012: 29).

Tabelle 2. Ausgewählte Indikatoren zu der estnischen Rentenversicherung 1990-1999 (Schiff/Hobdari/Schimmelpfennig/Zytek 2000).

Erst 1997 erfolgte in Estland die zweite große Reformphase. Direkt nach Lettland hat auch Estland zügig das von der Weltbank empfohlene Drei-Säulen-Modell umgesetzt (Holzmann/Hinz/Dorfman 2008, World Bank 1994). Dieses beruht auf drei verschiedenen Pfeilern, die eine Kombination von kapital- und anlagenfinanzierten Altersversicherungsmodellen darstellen. Der neoliberalen Ideologie treu bleibend, folgte man dem neuen Leitmotiv der Effizienz, was unter anderem die Privatisierung der Vorsorgeeinrichtungen sowie eine Individualisierung des Risikos zur Folge hatte (Guardiancich 2013: 1). Zusätzlich wurden durch die Ersetzung des Systems der Leistungsorientierung mit dem System der Beitragsorientierung die gesellschaftlichen Umverteilungsstrukturen stark reduziert (Busch 2006: 116).

Die zweite „Verlierer“-Gruppe, die durch die wirtschaftliche Transformation Estlands zutiefst betroffen war, waren die Arbeitslosen. Strukturwandel der Wirtschaft, Transformation der Landwirtschaft sowie Tertiärisierung hatten eine schnell zunehmende Arbeitslosigkeit zur Folge. Die Reformen im estnischen Sozialsystem waren v. a. ideologisch motiviert, es ging um „einen gewollten und kompletten Bruch

mit der sowjetischen Vergangenheit und allem, was daran erinnert“ (Lauristin 2003: 610) – eine Gegenreaktion zu der vorherigen umfangreichen sozialen Sicherheit und der sowjetischen Gleichheitspolitik. Dementsprechend gehörte zu den Überzeugungen der estnischen liberal-konservativen Elite auch der Glauben an die Eigenverantwortung des Einzelnen für soziale Absicherung und an die weit höhere Bedeutung des Wertes der Freiheit gegenüber der Gleichheit. Die politische Elite Estlands hatte Anfang der 1990er Jahre mit den Arbeitslosen in einem marktwirtschaftlichen System weder Erfahrung noch Empathie. Arbeitslosigkeit wurde von der Politik oft als individuelles selbstverschuldetes Scheitern interpretiert und nicht als eine unvermeidliche Folge struktureller Änderungen gesehen.

Durch den fundamentalen Einbruch der estnischen Wirtschaft stiegen die Arbeitslosenzahlen rasch an: zwischen 1991 und 1993 sprang die Arbeitslosigkeit in Estland von 0,1 Prozent auf 8,9 Prozent (World Bank 1996: 2), und stieg bis zur Jahrtausendwende weiter auf 13,9 Prozent. Dabei waren viele Arbeitslose nicht registriert (Hinnosaar/Masso/Paas/Szirko 2004: 44). Vor allem junge Menschen (23,9 Prozent Arbeitslosigkeit in 2000) mit niedrigem Bildungsstatus, Bauern und die russischsprachige Bevölkerung von Ost-Estland hatten sehr „hohe Kosten“ zu tragen und befanden sich nach der Wende plötzlich in einer Abwärtsspirale und in einem Kampf um das tägliche Überleben (Schrader/Laaser 2012: 309, Oschlies 2013: 124). Vor der Einführung einer grundlegenden Arbeitslosenversicherung (2003) gab es in Estland nur Systeme für Arbeitslosenleistungen (1991) und bedürfnisabhängige Existenzsicherungsleistungen (1993), deren Leistungen für die Arbeitslosen aber nicht einmal für die Deckung der nötigsten Grundbedürfnisse ausreichten. Die estnischen Armutsraten zählten zu den höchsten im gesamten postkommunistischen Europa (World Bank 1996: 11ff.). So hat im Jahr 1996 jeder dritte Haushalt unter der Armutsgrenze gelebt. Die staatlichen Ausgaben für die Arbeitsmarktpolitik – 0,15 Prozent vom BIP im Jahr 2002 – waren die niedrigsten im postkommunistischen Europa.

Tabelle 3. Staatliche Ausgaben für die Arbeitsmarktpolitik als Anteil (Prozent) des BIP 1994-2007 (Leetmaa/Võrk/Eamets/Sõstra 2003).

Die Leistungen der Arbeitslosenversicherung machten durchschnittlich nur 25 Prozent des Mindestgehalts aus und wurden maximal sechs Monate ausgezahlt. Dies war die niedrigste Lohnersatzrate innerhalb des damaligen Osteuropa – der absolute Wert dieser Pauschalleistungen betrug bis 2007 etwa 25 Euro pro Monat.

Tabelle 4. Arbeitslosengeld in Estland 1992-2006 (Saar/Lindemann 2008: 174).

Die dritte große „Verlierer“-Gruppe der wirtschaftlichen Transformation war die russischsprachige Bevölkerung Estlands. Während der jahrzehntelangen Herrschaft des kommunistischen Regimes waren im Rahmen der „Russifizierung“ hunderttausende russische IndustriearbeiterInnen nach Estland zugezogen (Trummer 2015: 94). Die Anzahl der RussInnen in Estland erhöhte sich während der Okkupationszeit von 8 Prozent im Jahr 1934 auf 30,3 Prozent in 1989 (Raun 1997: 336). Das Gefühl einiger EstInnen, in bestimmten Orten Estlands (im Osten sowie in der Hauptstadt) „eine Minderheit in ihrem eigenen Land“ zu sein, prägte die spätere ethnisch-orientierte Politik von Nation-Building, die sogenannte „Identitätspolitik“, (Bohle 2009: 34, Bohle/Greskovits 2012: 119ff.) nachhaltig. Des Weiteren sprachen die meisten RussInnen Anfang der 1990er Jahre kaum Estnisch, verfolgten eher russische Medien und konnten sich mit dem estnischen Staat nur schwer identifizieren. Beispielsweise befürwortete 1990 nur etwa ein Drittel der ethnischen RussInnen die estnische Unabhängigkeit (Kivirähk 2014: 4).

Die estnische politische Elite hat das neue Staatsbürgerschaftsgesetz von 1992 mit der Rechtsauffassung von der Kontinuität der estnischen Republik über die Zeit der sowjetischen Besatzung hinweg begründet. Dementsprechend erhielten die meisten ethnischen RussInnen, die während der Sowjetzeit nach Estland eingewandert waren, nicht automatisch die Staatsbürgerschaft (sog. „Null-Lösung“), sondern mussten diese erst erwerben. Da dies aber mit einem Nachweis estnischer Sprachkenntnisse verbunden war, und 1989 nur etwa 13 Prozent der ethnischen RussInnen diese besaßen, war es für die Mehrheit eine große Hürde (Urdze 2012: 200). Somit haben im Jahr 1991 etwa 400 000 russischsprachige Personen (hauptsächlich ethnische RussInnen) ihren Staatsbürgerschaftsstatus (sowie politisches Teilhaberecht) verloren. Zwanzig Jahre später sieht der Saldo folgendermaßen aus: 8,5 Prozent dieser Personen (ca. 115 000 EinwohnerInnen) haben sich für die russische Staatsbürgerschaft entschieden und etwa 15000 Personen sind in Estland eingebürgert worden. Dennoch bleibt immer noch eine erhebliche Anzahl der sogenannten „Staatenlosen“: 2010 betrug dieser Anteil 7,5 Prozent der Gesamtbevölkerung (ca. 100 000 Personen). Sie genießen zwar die komplette Reisefreiheit (sowohl in die Schengen-Länder als auch nach Russland), haben eine Sozialversicherung, kommunale Wahlrechte und sind vom Militärdienst befreit, können aber an den nationalen Wahlen nicht teilnehmen.

Die Auswirkungen dieser Politik sind unübersehbar: faktisch wird eine beachtliche Anzahl der estnischen Bevölkerung seit Jahrzehnten in der estnischen Politik nicht repräsentiert. Auf der Ebene der Sicherheitspolitik hat die damalige politische Elite „anti-sowjetisch“ mit „anti-russisch“ gleichgesetzt:

Während in Litauen Demokratisierung für die Volksfront-Opposition weitgehend gleichbedeutend mit einer „Entkommunisierung“ war, zielten die nationalistisch-oppositionellen Eliten Estlands und Lettlands weniger auf einen Ausschluss der (Post-) Kommunisten von den politischen Schlüsselpositionen als vor allem auf eine „Entrussifizierung“ des politischen Systems (Steen 1997: 167).

Durch die Verweigerung der politischen Teilhabe für die ethnischen RussInnen konnte die politische Elite Estlands ohne wirkliche Gegenstimmen mithilfe der nationalistischen Mobilisierungsstrategien ihre Machtinteressen verfolgen und somit die radikale Schocktherapie des Washington Consensus durchsetzen (Oschlies 2013: 133). Mit Hilfe eines sog. „Sicherheits-Identitäts-Puzzles“ (Aalto 2013: 131) und einer Identitätspolitik, die das anti-sowjetische Ressentiment mit dem anti-russischen gleichgesetzt hat, (Lauristin 2003, Lieven 1994: 304) hat die damalige politische Elite Estlands vier verschiedene Ziele gleichzeitig erreicht: Sie hat erstens die Grundlage für die Bereitschaft der ethnischen EstInnen dafür geschaffen, die hohen sozialen Kosten aus der Überzeugung hinzunehmen, dass die neoliberale Reformstrategie die sicherste Überlebensstrategie für den erneut unabhängigen und souveränen estnischen Staat sei (Kattel/Raudla 2013: 442f.). Zweitens konnte dadurch die russischsprachige Bevölkerung auf der politischen Ebene zum Schweigen gebracht werden (sog. silent non-exit).³ Drittens konnte ein ernstzunehmender Widerstand gegen die neoliberalen Wirtschatsreformen erst gar nicht entstehen, da die verschiedenen „Verlierer“- Gruppen (z.B. estnische Bauern und russische IndustriearbeiterInnen) entlang der ethnischen Linie gespalten wurden. Viertens konnte ein Großteil der „sozialen Kosten“ (überproportionale Arbeitslosigkeit, magere Kompensationen) durch die Tatsache, dass die russischsprachige Bevölkerung kein politisches Mitspracherecht erhielt, auf sie übertragen werden.⁴

Fazit

Laut Krause (2014) ist „eine Transformation […] ohne Krise nicht zu haben.“ Obwohl die Notwendigkeit, eine neue Wirtschaftsform einzuführen, von weiten Teilen der estnischen Bevölkerung anerkannt wurde, lag es an der politischen Elite, diesen Übergang zu gestalten und zu steuern, wie sich diese Krise manifestiert und wen sie trifft. Im Idealfall sollten die hohen sozialen Kosten zwischen allen Gesellschaftsteilen gleichermaßen verteilt sowie von einem deliberativen Verfahren der Konfliktbearbeitung begleitet werden. In der Realität gab es aber während des Transformationsprozesses Gewinner, die ihre Profit- und/oder Machtmaximierung anstrebten, sowie Verlierer, die von den Prozessen der Interessenvermittlung sowie Entscheidungsfindung exkludiert wurden. Die drei Gruppen der RenterInnen, Arbeitslosen und ethnischen RussInnen, die alle überproportional hohe soziale Kosten während des Transformationsprozesses auf sich nehmen mussten, haben den Preis für das neoliberale Erfolgsmodell bezahlen müssen. Die Schattenseite dieses Erfolgsmodells, das sich in der Metapher der zwei ungleichen Estländer manifestiert, darf nicht übersehen werden. Die Gefahren einer allzu gespaltenen Gesellschaft sind angesichts der unstabilen weltpolitischen Lage nicht zu unterschätzen.